与地方债相比，国债的发行利率低、到期周期长。由中央发债，既有空间，又能降低发债成本、拉长周期。从支出方向看，超长期特别国债将专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设
文｜《财经》记者 邹碧颖
编辑｜王延春
5月17日，1万亿超长期特别国债正式首发。外界部分观点解读，此举意味着“土地财政”向“国债财政”的转型。今后，中央政府发行国债，将部分资金通过转移支付途径给地方政府，或成常态。而地方政府将使用部分资金收购存量房作为保障房或人才房，用于出租、抵押等途径，盘活房地产，纾解民生困难，破解房地产迷局，推动地方财政转型。
据悉，5月17日发行的一期国债为30年期固定利率附息债，记账式国债，竞争性招标面值总额400亿元，自2024年5月20日开始计息，每半年支付一次利息，付息日为每年5月20日（节假日顺延）和11月20日，2054年5月20日偿还本金并支付最后一次利息。据Wind，2024年超长期特别国债（一期）（24特别国债01，2400001.IB）票面利率为2.57%。
5月17日，财政部发布《个人投资者购买国债问答》表示，个人投资者购入的记账式国债如持有到期，可获得稳定的本息收入。同时，记账式国债在存续期内可在市场进行交易，交易价格随市场行情波动，可能获得交易收益，也可能面临亏损风险。因此，不以持有到期而以交易获利为目的的记账式国债个人投资者应具有一定投资经验和风险承担能力。
根据今年的《政府工作报告》，2024年，中国拟先发行1万亿元超长期特别国债，目的是为了“系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题”，拟连续几年发行，“专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设”。
4月17日，国家发展改革委副主任刘苏社在国新办新闻发布会上表示，超长期特别国债重点聚焦加快实现高水平科技自立自强、推进城乡融合发展、促进区域协调发展、提升粮食和能源资源安全保障能力、推动人口高质量发展、全面推进美丽中国建设等方面的重点任务。
根据安排，本轮超长期特别国债将分为20年期、30年期和50年期品种，总共发行22期，均按半年付息。其中，30年期超长期特别国债“落地最早”，于5月17日首发；20年期超长期特别国债在5月24日首发，50年期超长期特别国债在6月14日首发。
图为2024年超长期特别国债发行安排。（源自财政部官网）
严格意义上的特别国债，改革开放后中国仅发行过三次：1998年亚洲金融危机、2007年全球金融危机以及2020年抗疫特别国债。2023年四季度，中央增加发行国债1万亿元，作为特别国债管理，全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担。
近年来，房地产市场低迷，地方财政压力加大，部分观点开始呼吁由中央来承担加杠杆的责任、支撑财政支出。此前，贵州、武汉、昆明等城市的债务问题曾引起关注。据财政部数据，2022年和2023年国有土地出让收入分别同比下降23.3%和13.2%。而政府性基金收入中八、九成来自土地出让收入，客观上看，财政收入下滑也限制了地方政府公共职能履行
多位专家向《财经》指出，中央财政更多地承担财政赤字，并发行国债增加转移支付给地方政府，在未来或成常态。粤开证券首席经济学家罗志恒分析，与地方债相比，国债的发行利率低、到期周期长。由中央发债，既有空间，又能降低发债成本、拉长周期。
中国人民大学财政金融学院副院长马光荣在《中国财政》发文介绍，回顾历史，中国发行的30年期及以上国债是相对较少的。2020年的抗疫特别国债和2023年四季度的增发国债期限也大多在10年期及以下。此次超长期特别国债由中央自发自还，相当一部分资金将由中央自用，其余部分资金转移支付给地方使用，也将由中央限定其详细用途。
从资金来源看，除普通民众外，中国人民银行或参与二级市场的国债买卖。
4月23日财政部发文指出，支持在央行公开市场操作中逐步增加国债买卖，充实货币政策工具箱。同日，中国人民银行有关负责人接受采访时表示，央行在二级市场开展国债买卖，可以作为一种流动性管理方式和货币政策工具储备。《金融时报》报道分析，随着未来央行将买卖国债纳入公开市场常规操作工具后，可通过国债买卖调节市场供求，也会促进收益率平稳运行。从近年市场正常运行情况看，2.5%至3%可能是长期国债收益率的合理区间。
从支出方向看，超长期特别国债将专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，用于推进城乡融合发展、促进区域协调发展等等方向。有专家分析，缓解下行的房地产风险、提振宏观经济，将是超长期特别国债支出方向之一。这种分析并未经由中国政府部门证实。
就在超长期特别国债首发的17日，全国切实做好保交房工作视频会议在北京召开。国务院副总理何立峰在会上指出，当前，要着力分类推进在建已售难交付商品房项目处置，全力支持应续建项目融资和竣工交付，保障购房人合法权益。相关地方政府应从实际出发，酌情以收回、收购等方式妥善处置已出让的闲置存量住宅用地，以帮助资金困难房企解困。商品房库存较多城市，政府可以需定购，酌情以合理价格收购部分商品房用作保障性住房。
5月17日下午，住房城乡建设部和自然资源部、中国人民银行、国家金融监督管理总局负责人召开新闻发布会，介绍切实做好保交房工作配套政策有关情况。会上，住房和城乡建设部副部长董建国介绍，保交房工作重点主要包括四个方面：一是打好商品住房项目保交房攻坚战，防范处置烂尾风险。二是进一步发挥城市房地产融资协调机制作用，满足房地产项目合理融资需求。三是推动消化存量商品住房。城市政府坚持“以需定购”，可以组织地方国有企业以合理价格收购一部分存量商品住房用作保障性住房。四是妥善处置盘活存量土地。目前尚未开发或已开工未竣工的存量土地，通过政府收回收购、市场流通转让、企业继续开发等方式妥善处置盘活，推动房地产企业缓解困难和压降债务，促进土地资源高效利用。
对此，人民银行副行长陶玲在国务院政策例行吹风会上表示，设立3000亿元保障性住房再贷款，鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房，预计将带动银行贷款5000亿元。
目前，市场机构估算中国住房去库存所需资金在1万亿元至5万亿元之间，而此次宣布的保障性住房再贷款以及撬动银行贷款总共8000亿元。
2023年10月底，原国家房改课题组组长、“中国保障房之父”孟晓苏接受《华夏时报》采访时曾建议，在新一轮“房改”中，通过发国债增加国家财政投资，大量增建保障房，让各类保障房能惠及50%的大城市家庭，并让大城市产权型保障房的售价低至商品房价格的1/3左右。彼时，孟晓苏建议，可以发行10年的国债。建设保障房的国债还得起，债务存续期间保障房可以卖掉或租赁，租赁房可以发行REITs持有，可以偿还国债利息与本金。
去年10月底，孟晓苏分析，如果每年由国家财政投资1万亿元，同时要求地方政府配套出资，再通过向保险、银行、信托等金融机构扩大融资，可达到5万亿元的投资规模。保障房不收土地出让金，只交纳土地成本与基本税费，因此5万亿元都能用在房屋建设上，可发挥出10万亿元投资的效应，很快就能规模化提供保障房。
今年4月底举行的中共中央政治局会议强调，持续防范化解重点领域风险。会议提出，结合房地产市场供求关系的新变化、人民群众对优质住房的新期待，统筹研究消化存量房产和优化增量住房的政策措施，抓紧构建房地产发展新模式，促进房地产高质量发展。深入实施地方政府债务风险化解方案，确保债务高风险省份和市县既真正压降债务、又能稳定发展。
根据高盛最新研报梳理，目前已有包括重庆、郑州、苏州在内的10个城市或地区采取回购收储模式。回购收储模式是指，政府牵头组建住房保障银行，从城投手中收购现有存量住房，用于保障性住房。还有地方政府将这种“以旧换新”政策方案与城中村改造、房票等政策结合。该模式的特点在于，无需经过业主的置换，也免去了房屋再建的过程，可以更快投入使用、降低库存。
5月16日，云南大理白族自治州政府发布《关于进一步促进房地产业平稳健康发展的实施意见（试行）》，鼓励收购存量房作为保障性租赁住房或人才住房，住宅商品房去化周期超过24个月的县市、大理经开区，除产业园区内部配套和离县城（主城区）较远的镇区外，不再新建保障性租赁住房。支持民营房企与国有企业联合组建保障性住房运营公司。
5月14日，杭州市临安区住房和城乡建设局发布公告，决定收购一批商品住房用作公共租赁住房。房源基本条件如下：①房源以整幢作为基本收购单位，同时单套建筑面积不超过70㎡；②收购房源需搭配一定比例的车位，房源待售车位数量满足配比条件。以不超过周边房源、车位的评估价作为本次收购的最高限价，最终按经区政府审议通过的《关于收购商品住房用作公共租赁住房的具体实施方案》执行。
今年3月底，财政部原部长楼继伟在公开演讲中指出，2021年下半年起，一些地方出现了房地产、地方债务和中小金融机构等方面的风险。同时，地方土地出让收入也在下降，这些现象相互关联，表明存在中长期的结构性问题。具体看，农村集体土地转为城镇建设用地需要城市投资公司负责征地拆迁，将土地转为国有土地，再以“七图一牌”的形式拍卖给房地产开发商。当地政府可以获得土地出让的净收入。银行则发放了大量以土地为抵押的贷款。
楼继伟指出，2023年，中央经济工作会议提出加快构建新型房地产发展模式的要求，核心在于破除城乡二元结构。这需要各地区各部门统一认识，提高中央财政占比，提供公平的基本公共服务。目前政策主要在于逐步改善房地产市场状况，避免系统性危机，并加速推动根本性的结构性改革，以构建城乡统一大市场，推动经济高质量发展和社会公平正义。
责编 | 周瑾
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